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陈海嵩:“生态红线”制度体系建设的路线图

2020-10-22 04:01

作者:陈海嵩,中南大学法学院教授、博士研究生导师。原文载有于《中国人口·资源与环境》2015年第9期。为便利编辑,涉及注解已省略。本文侧重标记系由编辑为便于读者读者而加到,与原文作者牵涉到。概要:《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》用专章阐述生态红线,这是我国生态环境保护领域的根本性制度创意,反映了国家确保国土安全性、环境安全性与资源安全性的忠诚决意,也是现阶段生态文明制度建设的最重要内容之一。本文的主要目的是:在生态承载力的视角下,辨识“生态红线”的涉及规则并展开体系化建构。本文主要运用规范分析、较为分析、现代科学分析的方法,对有所不同类型红线的实行现状和发展路径进行分析。本文的基本结论是:生态红线还包括生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线三大类型,牵涉到生态空间维护、污染物浓度掌控、污染物总量掌控、能源利用、水资源利用、土地资源利用等多个领域;在生态承载力视角下,生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线具备有所不同的功能定位与规范含义;生态功能红线制度体系的建构不应遵循“制度完善”的基本路径,对生态维护区域的管理模式和保障机制展开系统性的改革;环境质量红线制度体系的建构不应遵循“制度优化”的基本路径,填补目前我国污染物总量掌控制度的缺失,完备环境标准制度和污染物总量掌控制度;资源利用红线制度体系的建构不应遵循“制度创意”的基本路径,在整体性和公共性视角下,展开体制机制创意并不予制度确保和法律证实。关键词:生态红线;制度体系;生态承载力;路线图近年来,随着城镇化和工业化的较慢发展,我国生态与资源环境形势日益不利,展现出为:生态系统大大发育、环境质量大大好转、资源约束大大增强。回应,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》明确要求“划界生态维护红线”,反映了国家增强生态维护、提升环境质量的决意。辨识“生态红线”的涉及规则并展开体系化建构,不仅是确保国土安全性、环境安全性、资源安全性的必须,也是现阶段生态文明制度建设的最重要内容。1 .“生态红线”牵涉规则的辨识及分类从内涵上看,“生态红线”经历了一个大大发展和“扩展”的过程。2011年10月,《国务院关于强化环境保护重点工作的意见》首次明确提出“生态红线”概念,当时仅有牵涉到生态空间维护领域。从实务看作,水利、海洋、林业部门随后皆明确提出适当的“红线”,特别强调对管理对象的刚性约束,但也造成了一定的交叉和争议。2013年《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》用专门章节阐述生态红线,将生态红线的适用范围拓展至自然资源和环境质量领域。在此基础上,2014年1月,环境保护部印发《国家生态维护红线——生态功能基线划界技术指南(全面推行)》,并对“生态红线”内涵与外延展开了权威界定,还包括:生态功能红线(生态功能确保基线)、环境质量红线(环境质量安全性底线)、资源利用红线(自然资源利用上线)。根据上述界定,我们以求更进一步对有所不同种类“生态红线”牵涉领域及规则展开辨识:(1)生态功能红线牵涉到国土生态空间维护领域,主要还包括以《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》、《全国海洋功能区划》为依据的三类区域:最重要生态功能区;生态敏感区、薄弱区;禁令开发区。(2)环境质量红线牵涉到污染防治与环境管理领域,目的在于确保人居环境与人体身体健康。从环境管理抵达,其牵涉规则主要还包括两类:基于浓度的环境标准制度;基于总量的污染物废气总量掌控制度。

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(3)资源利用红线关涉主要资源安全性、高效利用的最低或低于拒绝,涉及规则主要有:节约能源规则;水资源管理规则;土地(还包括耕地与林地)维护规则。进行而言,各类生态红线的表现形式、规范依据及目标值闻表格1:从体系建构的看作,表格1只是对“生态红线”展开了描述性的可行性阐述,还必须从规范性的角度展开深入分析。从“生态红线”的内涵与目标看,其特别强调无法突破“大自然—经济—社会”系统能力的“阙值”或者说“底线”,构建人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益互为统一,本质上归属于对生态经济系统“承载力”(Carrying Capacity)的证实与维护。以“生态承载力”为视角,可以对有所不同种类生态红线的内涵有更加了解的解读。一般指出,生态承载力还包括资源承载力、环境承载力、生态弹性力三个方面,分别包含了生态承载力的基础条件、约束条件和反对条件。从具体内容上看,资源承载力主要还包括:土地资源承载力、水资源承载力、森林承载力、比较资源承载力;环境承载力则所指环境系统对外界污染的仅次于负荷量;生态弹性力指生态系统的自我完全恢复与调节能力。据此,可以对下诏中各类生态红线的基本功能展开辨析:领域①(生态功能红线)是确保环境资源承载能力以求构建的大于维护空间,也直接影响生态系统的自我保持与自我调节能力,是跨越于生态承载力整体的综合性范畴;领域②③(环境质量红线)从污染物浓度和总量两个方面,原作了环境系统可容纳的最大值,归属于环境承载力范畴;领域④⑤⑥(资源利用红线)分别对我国能源利用、水资源、土地资源、森林资源的低于拒绝展开了证实,归属于资源承载力范畴(闻表格2):综上,在生态承载力视角下,生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线具备各自有所不同的功能定位与规范含义,为生态红线制度体系的建构获取了基本框架。2.制度完善:生态功能红线制度体系的建构路径在生态承载力视角下,生态功能红线的功能有二:证实并维护构建环境与资源承载能力所需的大于空间;确保生态系统服务功能的持续构建。生态功能红线制度体系的基本框架,主要还包括三个方面。2.1生态功能红线范围的确认根据前文讲解,目前环保部所界定的生态功能红线还包括三类:最重要生态功能区;生态敏感区、薄弱区;禁令开发区。明确范围由《全国主体功能区规划》等国土空间规划加以确认。然而必需认为的是,《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》皆归属于宏观尺度的国土区分,在细致度上尚能足以展开实际操作;为保证红线能确实“落地”,不应以目前法定的生态维护区域为基础,以涉及技术手段为参照,联合确认生态功能红线的范围。明确而言:(1)根据目前法律,具备具体法律依据的保护性区域还包括:世界文化与自然遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗址保护区、水利风景区、湿地区域、饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、海洋尤其保护区、公益林地、水源修养区、洪水调蓄区、河道维护区域。这包含了生态功能红线的基础范围。(2)通过技术手段(生态系统服务重要性评价、生态敏感性评价)对具备最重要维护价值的空间区域展开辨识,这是生态功能红线的参照范围。如果科学评估找到具备最重要生态功能及维护价值的空间区域不出上述法定维护区域内,就必须遵循法定程序对红线范围展开有助于调整。2.2 生态功能红线的管理模式2.2.1生态维护区域的管理体制管理体制是构建生态功能红线目标的核心架构,也是一个长年后遗症我国生态环境保护的最重要因素。从现实情况看,目前我国自然保护区域主要由林业、环保、国土等涉及部门展开拆分式的管理,缺少适当的合作机制和监督机制,导致大量多头管理、交叉管理和管理真空问题。因此,急需对我国生态维护区域的管理体制展开变革,以适应环境生态功能红线的市场需求。考虑到现实可行性与制度稳定性,尽量避免过渡期的消极影响,不适合展开过分白热化的改革(如将所有自然保护区域划入一个部门展开统一管理),而是在基本保有现行多部门管理的基础上,以管理权与监督权分离出来为原则,增强综合管理部门(环保部门)的统一协商与监督职能,同时挤压环保部门对部分自然保护区的管理权,构成“综合管理部门统一监督——各行政主管部门实行管理”的基本结构,对自然保护区域展开有效地维护。2.2.2生态维护区域的管控机制从总体上看,生态功能红线采行“分级分区”管控机制。对生态功能红线展开“分级”,按照目前各自然保护区域管理等级的区分(国家级与地方级,明确还包括国家、省、市、县四级)才可确认,争议并不大;对生态功能红线展开“分级”,则牵涉到到有所不同类别区域采行的“差异化”管控措施。一般而言,生态功能红线的分区不应糅合目前自然保护区、风景名胜区区分核心区和非核心区的成熟期经验,构建严苛度与灵活性度的统一。总结而言,生态功能红线可分成“一级管控区”(几乎禁令)和“二级管控区”(有助于禁令),在此基础上采行差异化的分区管控措施。2.3生态功能红线的保障机制2.3.1生态补偿机制合理的生态补偿机制是构建生态功能红线目标的基本保障条件。有一点认为的是,生态功能红线是“区域”尺度上对区域整体的管控,牵涉到多种生态要素和填充生态功能,同传统上基于单一要素(草原、森林)或单一功能(流域)的生态补偿具有本质差异。因此,生态功能红线生态补偿机制在本质上归属于土地用途管制下的行政补偿。在制度建构上,地方政府,包含生态补偿关系的适格主体;补偿方式则主要还包括两种:上级政府基于法律法规向下级政府展开的补偿;有所不同地区间政府基于行政协议展开的补偿。2.3.2利益分享机制由于不受历史原因影响,我国多数自然保护区不存在程度不一的土地权属问题。为解决问题发展与维护的对立,不应证实“利益相关者参予”的基本原则和“合作式管理”的基本理念,改变传统的“封闭式管理”方式,充份认同当地居民合理的利益表达意见,通过社区共管等方法,将自然保护区域当地居民划入管理过程中,协商社区发展与大自然维护之间的利益冲突,最大限度回避人为因素对生态维护的阻碍,确保生态系统服务的持续、平稳。综上所述,生态功能红线制度体系的建构不应遵循“制度完善”的基本路径,即以整体性视角,对目前法定生态维护区域的管理模式和保障机制展开系统性的完备,保证涉及管理体制机制改革的平稳、有序前进,为我国国土生态安全性获取基础性确保。3.制度优化:环境质量红线制度体系的建构路径在生态承载力视角下,环境质量红线的功能在于:通过浓度和总量两个方面,证实并保护环境系统容纳外界污染物质的限值。环境质量红线制度体系的基本框架,也应向上述两个方面进行:3.1环境标准制度及其限于我国现行环境标准体系分成“两级六类”,其中的环境质量标准、污染物废气标准归属于强制性标准,其余标准归属于推荐性标准。从性质上看,我国的强制性标准不属于技术法规,但根据《标准化法》的规定,强制性标准拒绝国家用强制力确保实行,不同于一般的自愿性标准。从限于的看作,强制性环境标准通过法律的“援引”,即具备月的法律效力。我国目前由全国人大及其常委会通过的月环保法律共计10部。对这10部法律中“援引”环境标准的方式展开分析,可以获得如下四种基本方式:第一种(A方式)是法律援引“国家标准”的方式。如《海洋环境保护法》第三十四条规定,不含病原体的医疗污水、生活污水和工业废水必需合乎国家有关废气标准,才能排出海域。第二种(B方式)是法律援引“国家或者地方标准”的方式。如《水污染防治法》第四十五条规定,向城镇污水集中处理设施废气水污染物,应该符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。第三种(C方式)是法律援引“国家和地方标准”的方式。如《大气污染防治法》第十三条规定,向大气废气污染物的,其污染物废气浓度不得多达国家和地方规定的废气标准。第四种(D方式)是法律援引“标准”的方式。如《大气污染防治法》第二十四条规定,新的采行的低硫份、低灰份的煤矿,必需建设设施的煤炭洗选设施,使煤炭中的含硫份、不含灰份超过规定的标准。以每个法律条文为一个单位,每种方式的明确援引情况闻表格3:由表格3可以显现出,我国目前环境法律广泛对标准展开了具体援引,援引条文数量最少的是“国家标准”(31次),确保了强制性环境标准的限于。但也不存在一些问题:(1)缺乏标准冲突的限于规则。针对同一环境要素,有所不同部门制订的标准不存在交叉和冲突,如电磁辐射标准就有环保部门(《电磁辐射防水规定》)和卫生部门(《环境电磁波卫生标准》)的两个版本,居民住宅噪声标准也不存在三个有所不同版本。由于缺少适当的限于规则,就更容易导致标准继续执行的政治性。(2)缺乏标准缺陷的解决问题规则。我国目前环境标准以污染防治居多,无法应付日益突出的环境与身体健康问题。随着公众环境质量拒绝的大大提升,标准值的缺陷或者迟缓问题必定不会经常出现,这就拒绝主管部门必需“及时修改”而不是目前法律中所拒绝“主动修改”涉及环境标准。另外,我国环境标准在制订过程中缺少公众参予,适当的限值规定也必定面对“过分严格”的谴责与猜测。这就必须更进一步完备环境标准制订与改动的规定,具体环境标准的限于条件及协商规则,提升公众对环境标准的接纳程度。3.2污染物总量掌控制度及其限于从生态承载力看作,在浓度掌控的同时必需还展开总量掌控,保证污染物废气的总量不多达阙值。我国从“九五”期间开始实施污染物废气的总量掌控,“十一五”规划首次将主要污染物排放量另设目标原作为具备法律效力的“约束性指标”,并为“十二五”规划所承继。目前的控制目标是:到2015年,化学需氧量(COD)、二氧化硫排放量增加8%;氨氮、氮氧化物(NOX)排放量增加10%。

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这包含了当前我国污染物总量掌控的“红线”目标。在实行上,从目前情况看,排放量目标主要通过如下三个层面加以实施:(1)国务院印发《国家节能减排“十二五”规划》,明确提出排放量的明确指标及主要任务;(2)国务院印发《节能减排综合性工作方案》,更进一步具体排放量的目标计划、总体拒绝和明确实施细则,将总目标分解成到各个省级行政区;(3)环保部门制订并实行主要污染物总量排放量的部门规章,即“三个办法”(主要污染物总量排放量的统计资料办法、监测办法、考核办法)。总体上看,我国早已构成内容全面、措施明确、可操作性强劲的污染物总量掌控制度,并获得较小效益。但是也必需看见,当前影响环境质量的因素并某种程度是SO2、COD等传统污染物,污染物总量排放量和环境质量提高之间仍未几乎对应,今后必须从目前“总量掌控约束型、质量提高指导型”模式,改变为总量掌控和质量提高“双约束”模式,在严苛总量掌控的同时贯彻提高环境质量。综上所述,环境质量红线制度体系的建构不应遵循“制度优化”的基本路径,即在认同并沿用目前环境标准制度和污染物总量掌控制度的基础上,以大大提高环境质量为目标,对其缺失和严重不足展开改良,保证污染物废气不多达环境(还包括自然环境与人居环境)系统的阙值。4.制度创意:资源利用红线制度体系的建构路径在生态承载力视角下,资源利用红线的功能在于:为确保能源、水、土地等基础性战略资源的可持续供给,对其安全性利用与高效利用明确提出适当最低或低于拒绝。资源利用红线的制度体系的基本框架,也从如下三个方面进行:4.1能源利用红线的制度建设作为世界第二能源消费大国,节约能源是我国经济社会可持续发展的最重要方面。2007年修改后的《节约能源法》第六条规定了政府节约能源目标责任制,减少了重点用能单位节约能源的规定,为能源利用的“红线”获取了法律基础。“十一五”规划中首次将节约能源指标原作为“约束性指标”,首次具体了对能源利用的“最低拒绝”。“十二五”规划则将节约能源目标扩展为三项,明确为:到2015年,非化石能源占到一次能源消费比重超过11.4%;单位国内生产总值能源消耗减少16%;单位国内生产总值二氧化碳废气减少17%。这包含了当前我国能源利用的“红线”目标。在实行上,节约能源目标主要通过如下三个层面加以实施:(1)国务院印发《国家节能减排“十二五”规划》,明确提出节约能源的明确指标及主要任务;(2)国务院印发《节能减排综合性工作方案》、《掌控温室气体废气工作方案》,更进一步具体节约能源和掌控温室气体废气的目标计划、总体拒绝和明确实施细则,同时对各地区节约能源及温室气体废气目标展开了分解成;(3)国家发改委、统计局等部门制订并实行统计资料、监测、考核“三个方案”,创建统一的节约能源统计资料、监测和考核体系。有适当认为的是,尽管“节约能源”和“排放量”具备完全相同的制度框架(即实践中的“节能减排”),但两者无法非常简单等同于。从确保能源利用红线的看作,目前节约能源制度面对着诸多问题:(1)从实行效果看,由于节约能源目标的构建可玩性更大,[9]实践中,不少地方政府节约能源目标进展较慢,2010年为了已完成“十一五”考核而造成经常出现“拉闸限电”、柴油荒等事件,就引人注目曝露了这一问题;(2)“节约能源目标责任制”是目前的主要实行方式,其全然的行政介入式管理在市场化背景下面对持续性难题,导致基层政府必要对企业“摊派目标”而过多介入。(3)从能源节约与经济活动的关系看,全然对能源效率不予改良可能会性刺激更好的经济生产量,造成能源消费量的减少,即所谓“能源泡泡效应”;从“十一五”情况看,尽管单位 GDP能耗大大上升,但全国能源消费总量快速增长未经常出现显著减慢趋势。可见,尽管目前以“提升能源效率”为核心、以“节约能源目标责任制”为主要方式的节约能源政策获得了一定效益,但也不存在较小局限性,必须展开适当的理念改变与制度创意:在制度宗旨上,不应基于国家能源利用综合性、整体性的视角,将能源效率和能源消费总量不予专责考虑到;在制度模式上,更为推崇“市场引领”和“公众参予”的起到,改变全然“行政介入”式的制度模式,构成推展节约能源的多元动力机制,有效地解决问题我国经济发展的能源约束问题。4.2水资源利用红线的制度建设水资源是确保社会经济发展的最重要战略资源。“十一五”规划首次成立了水资源利用的指标,并为“十二五”规划所沿袭,目前指标为:单位工业增加值用水量减少30%(约束性指标),农业灌溉用水有效地利用系数提升到0.53(预期性指标),不应视作对我国水资源利用“最低拒绝”的证实。同时,2011年中央一号文件《关于减缓水利改革发展的要求》明确提出实施“最严苛水资源管理制度”;2012年1月,国务院印发《关于实施最严苛水资源管理制度的意见》(国发[2012]3号),明确提出了“三条红线”(水资源开发利用掌控红线、用水效率掌控红线、水功能区容许纳污红线),具体了2015、2020、2030年的明确目标值。基于上述规范依据,目前我国水资源利用领域的“红线”在理论上可分成两类:(1)具备法律约束力的“法律红线”,即“十二五”规划中“单位工业增加值用水量减少30%”的约束性指标;(2)具备政策约束力的“政策红线”,即以“最严苛水资源管理制度”为依据奠定的水资源利用目标、用水效率目标和水功能区水质达标率目标(分成2015、2020、2030年等有所不同阶段)。从现实情况看,仍然以来我国节约用水法律不存在严重不足,未创建起完善的制度体系以构建五年规划的节水目标,无法从总体上确保水资源的可持续利用。因此,我国水资源利用红线制度体系的建构,无法沿袭以《水法》为主要依据的传统思路,而必需根据我国经济社会发展与水资源安全性的整体形势,创意水资源管理体制机制,创建全面、系统、严苛的制度体系。也正是基于上述考虑到,国家明确提出“最严苛水资源管理制度”,从用水总量、用水效率、功能区纳污、考核等四个方面进行,包含了确保水资源利用红线的制度体系框架。从最新进展看,根据国务院《实施最严苛水资源管理制度考核办法》及其实施方案,“三条红线”早已基本已完成指标分解成和证实,水资源管理责任与实地考察制度早已可行性创建。同时必须认为的是,目前我国水资源管理法律无法适应环境最严苛水资源管理的必须,亟需制订水资源管理的综合性法规(如《水资源管理条例》),对“最严苛水资源管理制度”所蕴藏的体制机制创意不予法律证实,填补适当法律空白,规范水资源利用红线的制度建设。4.3土地资源利用红线的制度建设目前我国土地资源利用的红线目标主要牵涉到两个方面:(1)耕地控制目标。为实施“贯彻维护耕地”这一基本国策,《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》明确提出:到2015年,耕地保有量维持在18.18亿亩,即一般来说所说的“固守18亿亩耕地红线”,并必要反映在“十二五”规划中;(2)林地与森林控制目标。“十二五”规划将林业“双减”目标皆原作为约束性指标,即:森林覆盖率提升到21.66%;森林蓄积量减少6亿立方米,超过143亿立方米。2010年8月,国务院通过《全国林地维护利用规划纲要(2010-2020年)》,对全国林地维护利用的控制目标(林地与森林红线)展开了全面阐述,明确还包括森林保有量、征伐闲置林地总额、林地保有量、林地生产率、重点公益林面积、重点商品林地面积等指标。从土地资源利用红线的实行看,目前主要方式是:(1)针对“耕地红线”,1998年修改的《土地管理法》奠定了以耕地维护为核心的土地用途管制制度。在考核上,2005年国务院奠定了耕地维护目标责任制,并通过国家土地专员公署制度加以确保;(2)针对“林地与森林红线”,主要通过《森林法》、《土地管理法》奠定的林地维护制度体系加以已完成。在考核上,主要基于林业部门目前所实行的“维护发展森林资源目标责任制”,对林地维护及利用目标已完成情况展开考核。根据实践中情况,目前“耕地红线”和“林地与森林红线”制度体系皆不存在较小问题:(1)从耕地维护实践中看,尽管国家一再强调“恪守18亿亩耕地红线”,但实行效果不欠佳,无法遏止地方政府和开发者违法用地的冲动;为解决问题土地资源供需矛盾而实施的“占补均衡”政策,继续执行中往往造成“占优势补劣”,维护耕地“轻数量、重质量”偏向广泛,退耕还林也影响到耕地维护。(2)从林地维护实践中看,我国林地萎缩情况严峻,非法闲置林地现象屡禁不止,法律回应也缺少不切实际的惩处措施。从目前的林地考核看,也只是对林地总量明确提出拒绝,无法阻止“重点建设工程”、“重大项目”对林地的闲置。从更加深层次分析,土地执法人员过热并非几乎因为法律的不完善或者执法人员能力受限,还在于中国政府运营的运动型机制及其在有所不同时期构成的“中心工作”。土地执法人员部门在已完成中心工作的过程中,并非构建其“维护土地”的职能部门目标,而是构建当前的集中于体制目标(快速增长或非快速增长目标),导致土地执法人员效果在“有效地”和“失灵”之间摇摆不定。在这个意义上说道,目前耕地、林地制度及其“目标责任制”的实行效果,各不相同政府的中心工作是“健快速增长、健平稳”还是“严格执法”,和制度体系否完善没必然联系。可见,企图通过目前的科层化技术管理方式——对各项指标奠定目标责任并展开分析考核——达成协议土地资源利用红线目标,在实行上面对较小妨碍。为有效地构建土地资源利用红线目标,不应遵循“制度创意”的基本路径,从理念和制度两个层面上不予改变:(1)在理念层面,不应充份认识到全然技术管理、专家管理的局限性,将土地资源合理利用作为多元主体联合参予的公共议题,由政府和社会力量联合包含管理网络,构建从技术管理到公共管理的改变;(2)在制度层面,不应转变针对单一问题和单一目标而成立考核指标的制度建构路径,从综合性、整体性的视角抵达,奠定土地管理的数量红线、质量红线、生态红线,构建土地资源数量、质量、生态三者的有机统一,通过系统性的土地管理制度体系构建红线目标。5.小结与未来发展总结前文对构建有所不同类别生态红线控制目标之制度体系的分析,可以获得“制度完善”、“制度优化”、“制度创意”三种有所不同的路径(闻表格4):根据下诏,基本需要具体我国生态红线制度体系建设的基本“路线图”。仅限于篇幅,本文基于国家增强生态维护的宏观背景,在中观层面上对生态红线制度体系的发展路径展开了分析,在微观层面上还不存在未完的课题,尚待先前深入研究,更进一步具体“制度完善”、“制度优化”、“制度创意”路径下明确制度的创建、完备与细化。